Мнения

Как хотят поделить Беларусь: зачем нам 18 округов и кто будет ими управлять

О пересмотре административно-территориального деления Республики Беларусь долгое время не задумывались. Учёные периодически высказывались в пользу разукрупнения шести белорусских областей, но это оставалось перспективой на далёкое будущее. И лишь недавно вновь заговорили о возможной территориальной реформе. Вместо шести областей и города Минска могут сделать 18 округов или даже 24, или вообще 52.

Историческое административное деление Беларуси

Если не погружаться вглубь веков (например, в период феодальной раздробленности), то существовавшие в границах нынешней Беларуси государственные образования уже давно делились на довольно обширные области. Несмотря на то, что в нашей истории было Магдебургское право (право городов на самоуправление), к началу первого раздела Речи Посполитой территория современной Беларуси была составлена из крупных формирований.

Реформа 1565 ВКЛ
Административно-территориальное деление ВКЛ после реформы 1565 г. Изображение: flickr.com

К 1771 г. на территории Речи Посполитой проживало 12,3 млн человек на общей площади 718 тыс. кв. км. При этом необъятные регионы Великого княжества Литовского, как составной части РП, были заселены довольно неплотно. Речь Посполитая состояла всего из трёх провинций — двух «польских» и ВКЛ. Провинции делились на воеводства, а те, в свою очередь, — на уезды (поветы).

ВКЛ состояло из 10 воеводств: Берестейского (2 повета), Виленского (5), Витебского (2), Жемайтского (1), Минского (3), Мстиславского (1), Новогрудского (3), Полоцкого (1), Смоленского (2) и Трокского (4). Суммарно они занимали площадь почти 350 тыс. кв. км. 

После третьего раздела Речи Посполитой вся территория современной Беларуси вошла в состав Российской империи и стала неофициально именоваться «Северо-Западный край». Если быть более исторически точным, то присоединённые территории образовали Белорусское генерал-губернаторство (6 губерний) и Литовское генерал-губернаторство. В Белорусское генерал-губернаторство входили Виленская, Витебская, Гродненская, Ковенская, Минская и Могилёвская губернии. 

После революции, войны с Польшей и образования СССР территория современной Беларуси несколько раз перекраивалась и то укрупнялась, то урезалась. Нам интересен 1929 год, когда территорию БССР разделили на 10 округов: Бобруйский, Витебский, Гомельский, Калининский (с центром в Климовичах), Минский, Могилевский, Мозырский, Оршанский, Полоцкий, Слуцкий. Но уже в следующем году округа преобразовали в области. В 1938 году их было пять: Витебская, Минская. Могилёвская, Гомельская, Полесская (с центром в Мозыре). 

Население БССР в 1929 году

Однако максимальное развитие административно-территориальное деление получает к концу 1939 года. Территория БССР состоит уже из 10 областей. К вышеперечисленным областям добавили Барановичскую, Белостокскую, Брестскую, Вилейскую и Пинскую. Этот исторический момент любопытен тем, что на территории объединённых БССР и Западной Беларуси теперь проживало около 10 млн человек на территории 235 тыс. кв. км. То есть эти показатели очень близки к современным и областей тогда было больше почти в два раза, нежели сейчас.

До 1946 г. освобождённая БССР ещё состояла из 10 областей. Но затем начались очередные раздачи-передачи и территория БССР постепенно уменьшалась. Современное административно территориальное деление БССР-Беларусь приобрела 8 января 1954 г., после расформирования Барановичской, Бобруйской, Пинской, Полесской и Полоцкой областей. Молодечненская область существовала на нашей карте до 20 января 1960 г.

Что не так с шестью областями

Деление на 6 областей осталось суверенной Беларуси в наследство от СССР, когда не имело смысла делать «винтики» огромного организма, спаянного административно-командной системой, слишком мелкими. Однако у современной Беларуси появилось сразу несколько причин, из-за которых потребовалось увеличить количество относительно самостоятельно управляемых единиц.

  1. Нарушен принцип равномерности. Это выражается в том, что Брест, Витебск, Гомель и Гродно расположены не по центру своих областей, а на окраинах. То есть они не равноудалены от других городов и деревень в пределах области. 14 районных центров находятся на удалении свыше 200 км от областных центров. 16 райцентров вообще ближе к Минску, чем к главному городу своей области. 
  2. Перекос в распределении производства и численности населения. Как следствие, в Минске проживает свыше ⅕ всего населения страны (из-за работы), все стремятся в областные центры-столицу или вовсе уезжают из страны, не находя работы в своём регионе.
  3. Отсутствие крепкой власти «на местах». Об этом будет упомянуто ниже. Разумеется, даже в такой небольшой стране по численности (но не по территории — 14-е место в Европе из 45 стран, Минская область превосходит Бельгию, Гомельская область в два раза больше Словении) президент не должен летать на вертолёте «к коровкам» в Гомельскую область или на Витебщину. Порядок должен наводить глава облисполкома. 
Самая высокая плотность населения в Беларуси

Многие стратегические этапы развития страны были изложены в «Государственной схеме комплексной территориальной организации (ГСКТО) Республики Беларусь» (2015 г.). Там среди главных мероприятий на ближайшие годы упоминается «совершенствование территориальной организации Республики Беларусь, обеспечивающей успешное развитие регионов и поселений на основе использования их потенциала, международных, национальных и региональных достижений в области градостроительства».

Орша. Изображение: belarus.travel

Если вкратце, то приоритетом схемы является децентрализация размещения инновационных производств (уже происходит в Смолевичах и Орше) и адаптация АТД для углубления интеграционных процессов в рамках СГ, ЕАЭС, СНГ и пр. А также создание региональных точек притяжения туристов и инвестиций (национальные парки, пущи и т.д.). Реализация процессов прописана на срок до 2030 года.

В тексте есть важное упоминание о том, зачем всё это делается:

«Система территориального планирования Беларуси должна быть готова и максимально адаптирована к быстрому переходу от решения макрозадач национального уровня к наднациональным мегазадачам с другим масштабом видения и качеством реализации».

Говоря простым языком, это тоже означает децентрализацию власти и переход от обязательного ожидания указаний из «центра» к самостоятельным решениям, взамен того, как это было в БССР и продолжается в современной Беларуси.

Затем в документе вскользь упоминаются 18 внутриобластных регионов — устойчивая система взаимоувязанных населённых пунктов и территорий, объективно складывающаяся в радиусе 1,5-2 часовой транспортной доступности от его центра. Они поделены не по численности населения, а именно по признаку доступности. То есть документ прямо не говорит о формировании округов, но подводит к тому, что нынешнее разделение и расстояния до локальных «центров» не привязаны к местам компактного расселения жителей.

Варианты территориального деления Беларуси

Именно от данной схемы приходится отталкиваться при рассмотрении вариантов нового АТД Беларуси. Всего возможны несколько вариантов:

  1. Быстрый пересмотр границ. Если взять за основу ГСКТО, то всё уже готово. 18 новых внутриобластных регионов переименовывают в округа (уезды, аймаки, как угодно). Так у нас появятся Глубокский, Жлобинский, Лидский, Минский, Оршанский, Пинский и другие округа. В целях упрощения деление проведут исключительно в границах нынешних областей, то есть без споров о территориальной подведомственности. Между округами и районами произойдёт чем-то похожее на советское «разделение труда». Например, в Борисовском округе будет сделан акцент на машиностроение, фармакологию, пищевую и лёгкую промышленность. А в Бобруйском планируют модернизировать существующие предприятия и запускать новые и инновационные. Отношения власти-подчинения сократят с село-район-область-Минск до район-округ и факультативно Минск при решении стратегических задач. 118 районов и 1173 сельских и поселковых Совета заменят 475 районами с центрами в наиболее крупных населённых пунктах.
  2. Новое районирование. Районы с численностью населения менее 20 тыс. человек могут присоединить к более крупным. То же произойдёт и с малочисленными сельсоветами. Затем последует объединение городов районного подчинения с районами — Барановичи войдут в состав Барановичского района и образуют один орган управления. Горисполкомы областных центров также объединят с райисполкомами (единый Гродненский райисполком вместо двух администраций Гродно и Гродненского района).  В результате должно стать меньше чиновников, «центры» станут ближе, деньги будут оставаться «на местах».
  3. Версии пользователей форума «Брама». На форуме проекта «Брама» уже много лет предлагают разные варианты деления Беларуси. Среди них и абсолютно новое районирование и деление на поветы примерно равные по численности населения и территории с выделением крупных городов в особую категорию «вольных». Число поветов и вольных городов доходит до 20. Там же предлагают и федерализацию земель (по примеру Швейцарии) наиболее близких по культурному коду.
  4. План З. Позняка из программы «Вольная Беларусь». В 2017 году под редакцией бывшего кандидата в президенты З. Позняка была опубликована «Народная программа «Вольная Беларусь», в которой также предложен вариант АТД. Отталкиваясь от новых принципов местного самоуправления, авторы программы предлагают создать 16 воеводств плюс город с особым статусом Минск, 60 поветов (бывшие районы) и 270 староств (бывшие сельсоветы). Основными центрами притяжения планируется сделать города с численностью населения более 60 тыс. человек. Пересмотр существующих границ нужен для децентрализации и оперативного решения локальных вопросов, в том числе и в финансово-бюджетной сфере. Все органы выборные, избираются на 4 года. Существующий чиновничий аппарат по мнению авторов программы можно сократить на 25-30%, но что делать с освободившимися работниками авторы не указывают.      

Пока разговоры ведутся в основном о первом, радикальном варианте. Его и рассмотрим подробнее.

Преимущества возможного передела Беларуси

На первый взгляд реформа выглядит нужной и обоснованной. Перспективы для многих депрессивных районов рисуются самые радужные и они были первоначально озвучены в ходе «Большого разговора с Президентом» 1 марта 2019 года. Выделим наиболее важные из них:

  • ускоренное развитие 11 городов с численностью населения более 80 тыс. человек, являющихся потенциальными центрами экономического роста (Орша, Барановичи, Пинск, Новополоцк, Полоцк, Мозырь, Лида, Борисов, Солигорск, Молодечно, Бобруйск);
  • рациональное размещение производительных сил в регионах, обеспечивающее сокращение разрыва в доходах и качестве жизни граждан;
  • развитие тех регионов и центров экономического роста, где есть инвестиционный и туристический потенциал и необходимая инфраструктура (рабочая сила, дороги, объекты сервиса);
  • создание новых рабочих мест для молодёжи.

Читайте также: Белорусская экономика в следующей пятилетке — застой или Индустрия 4.0

К этому можно добавить более равномерное распределение средств между деревнями и посёлками. Областей станет больше, у каждой будет свой бюджет и появится возможность точечно поддерживать наиболее нуждающиеся регионы, то есть упрощается планирование и расходование бюджетных средств, что повысит общую эффективность. Люди смогут быстрее добираться до областного центра для решения социально-бытовых вопросов. Затем последует неизбежное развитие инфраструктуры — в новых окружных центрах появятся больницы, военкоматы, ВУЗы, культурные и спортивные учреждения. Улучшится транспортное сообщение и мобильность перемещения рабочей силы не только по направлениям «деревня-райцентр-Минск» или «облцентр-заграница», но «район-центр округа» и т.д.

Беларусь в рейтинге промышленного производства

Недостатки нового АТД Беларуси

В качестве позитивных примеров для обоснования нового деления приводят европейские страны с сопоставимой численностью населения. Например, Чехия состоит из столичного округа и 13 краёв. При этом Прага по численности населения вовсе не является такой доминирующей как Минск. Почти столько же населения живёт в Среднечешском крае, а также в Моравскосилезском и Южноморавском краях. 

Но вот другой пример — Австрия. Она поделена на 9 федеральных земель со столицей Веной. По неоднородности расселения очень похожа на Беларусь. В Вене проживает 1,6 млн человек при общей численности 8,8 млн (то есть в столице живёт 18% от всего населения). Население распределено неравномерно из-за рельефа. Похожая ситуация и в Венгрии — в Будапеште проживает 1,75 млн человек при численности населения страны 9,7 млн человек. То есть те же 18% всех жителей страны живут в столице. Швеция — аналогично. В Стокгольме проживают 2,2 млн человек при численности населения страны около 10 млн (свыше 22%). И никакое развитие регионов, децентрализация и демократия на местах не помогают.

Что произойдёт с чиновничьим аппаратом? Сейчас глав областей назначает Лукашенко. Их всего шесть, поэтому «уследить» за каждым ещё можно. Но что произойдёт, когда округов станет 18? Возможен ли при существующей сильной президентской власти резкий переход к выборам населением местных «губернаторов»? Очень маловероятно. Власти говорят о развитии и изменении форм местного управления и самоуправления, но разве можно за пятилетку поменять психологию людей, вот уже больше века делающих то, что приказывают «сверху»? Пустит ли власть на выбору явных оппозиционеров? А если оставит «губернаторов» назначаемыми, то зачем дробить территорию? 

Но даже не это окажется самым трудно выполнимым. Сейчас каждая районная и тем более обладминистрация представляет собой развитую структуру с многочисленным аппаратом. У каждого председателя («губернатора») 4-5 заместителей. Каждый из них руководит 3-5 управлениями, комитетами и отделами (главное управление идеологической работы и по делам молодёжи, культуры, комитеты по труду, занятости и соцзащите, отдел по защите государственных секретов и т.д.). 

При этом президентом Лукашенко была поставлена задача сократить чиновничий аппарат на 50%. Однако пока это удавалось сделать максимум на 30-35%, а с появлением новых округов все достижения дебюрократизации нивелируются. Если аппараты в новых округах сформируют по принципу «копировать-вставить» из областей, то чиновников сразу станет минимум в три раза больше! Их содержание на первых порах точно не потянут отстающие округа, например, Витебской области. А при формировании двухзвенной управленческой системы возникнет новая задача — на какой инновационный завод устраивать уволенного председателя сельсовета и его секретаря с водителем? Нужно переучивать людей, нужно гарантировать им новые и сопоставимые по оплате рабочие места, иначе декаданс неизбежен.

Изображение: pikabu.ru  

Серьёзным недостатком станет изменение юридических адресов компаний, паспортных данных жителей и ещё куча бумажной и законодательной работы. Затем появится необходимость в создании развитого сообщения центра округа с районом. Сейчас автобусное и железнодорожное сообщение на периферии находится в далёких даже от советского времени кондициях. Придётся заново перекраивать маршруты и вводить дополнительные единицы, а это колоссальные затраты.

Изменения затронут вообще всю систему власти и управления. Двухпалатный белорусский парламент также будет формироваться по-новому — с учётом квот на делегатов из примерно равных по численности населения округов. И здесь снова появляется главный вопрос к действующей власти — готова ли она к тому, что из отдельных округов будут «проскакивать» оппозиционные кандидаты? Или административный ресурс будет задействован по полной (что тоже затратно) для недопуска независимых кандидатов? 

А как же быть с экономикой, потянет ли она все эти изменения? Для первоначальной трансформации всё равно нужно перераспределение средств из «центра». Но белорусский ВВП упорно застрял на отметке 60 млрд долларов США и неплохо делится между шестью областями (по 10 млрд каждой), но не позволяет запустить такие масштабные реформы. Руководство делает ставку на иностранных инвесторов, которые должны с радостью прийти в условный Бобруйск или Молодечно, он что будет, если они не придут? Или прекратят стройку нового «Великого камня» на полпути? Это опять возродит модель дотирования регионов из Минска и ожидание экономического эффекта может растянуться на 10-15 лет. 

Гладко будет на бумаге

Забавно, что в вопросе нового административно-территориального раздела Беларуси и власть, и оппозиция проявляют нехарактерное единодушие. И даже мотивы у обеих сторон звучат одинаковые — децентрализация власти, развитие регионов, оперативное решение их проблем и более прозрачное распоряжение бюджетом. Но глубинная подоплёка этого действа у сторон всё-таки разная. Если оппозиция хочет развивать местное самоуправление по примеру Польши и Чехии и таким образом сокращать коррупцию и нивелировать узурпацию власти, то нынешнее руководство лихорадочно ищет варианты сокращения оттока населения и вымирания небольших местечек. 

Надо отметить, что наилучшими периодами АТД Беларуси можно считать 1929 и 1939 гг. Раздел хотя бы на 10 областей/округов выглядел более предпочтительно нынешних шести. И если, скажем, ЧССР сумела сохранить в послевоенное время мелкое деление (10 краёв) и Венгрия после 1950 года делилась на 7 регионов и 19 медье (областей), то суверенная Беларусь после 1991 года не провела пересмотр административно-территориальных границ и сделать это в ближайшие 5-10 лет будет намного сложнее.

Я не знаю, насколько применима к подобным реформам формула «лучше поздно, чем никогда». И насколько сильна политическая воля у принимающих решение о развитии местного самоуправления и новых округов-районов. Очевидно, что это не сводится к простым росчеркам на карте (как было с Крымом в 1954 году). Сегодня это затронет избирательную и законодательную систему, устройство судов, необходимость создания больниц, вокзалов и новых предприятий. Оставит часть людей из бывших администраций без работы и особых гарантий трудоустройства в будущем (надежда на зарубежных инвесторов, приходящих в регионы).

Изображение: pixabay.com 

Если эта реформа, несомненно нужная и обоснованная, начнётся прямо сейчас, то регионам придётся нелегко. Да, 20% населения страны, проживающих в Минске и редко покидающих пределы МКАД, и вовсе не заметят никаких изменений. А развитие современных средств связи в виде Интернета и электронного правительства значительно упростит взаимодействие на первых порах. Но не приведёт ли внезапное самоуправство к новому периоду феодальной раздробленности и появлению «Новогрудских» и «Полоцких княжеств», которые оставят на своей территории крупные и доходные предприятия или туристические центры и потребуют «автономии» (Каталония, Аджария)? Либо, напротив, окончательно превратятся в дотационные «грузы» на шее «центра» без надежды на развитие.

Иными словами, для идеальной реализации этой задумки нужно ломать всю сложившуюся «вертикаль» власти и управления и готовить миллиарды долларов в качестве подушки безопасности. Иначе президент так и продолжит летать на вертолёте по 18 округам вместо шести и раздавать указания по всем вопросам — от строительства ледовых дворцов до теребления льна. Ничего не изменится, появится лишь ещё больше чиновников в администрации, только теперь они будут во всех смыслах ближе к народу — в пределах 40-80 км от самого удалённого села. 

Другое дело, если реформа АТД выступает составной частью общей трансформации республики в парламентскую либо связана с глубокими интеграционными процессами с РФ или ЕАЭС. В этом случае появляется реальная возможность сократить время на принятие решений и оставить людей в регионах (хотя как мы видим на примере стран ЕС, это не панацея). При этом наиболее целесообразным всё-таки выглядит радикальный переход от трёхзвенной к двухзвенной системе управления. 

Хотя данную реформу можно провести на уровне президента, ориентироваться прежде всего следует на желание народа. Для этого надо обосновать все плюсы и минусы новой реформы, в том числе указать на то, что успешное развитие регионов будет зависеть и от молодых людей, которые будут возвращаться на родину и работать по распределению в школах и больницах, а также развивать мелкий и средний бизнес. И если государство будет со своей стороны продолжать либерализацию налогового законодательства и развивать отношения с инвесторами из других стран, то реформа действительно может состояться и принести положительные изменения во всю структуру страны.   

Леонид Мережковский 

Читайте также:

Метки (тэги)